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Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft

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Editorial PROKLA 154

Die Redaktion am 30. März 2009

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Titel 2009-01Mit Steuern steuern (März 2009)

PROKLA-Redaktion: Editorial
Klemens Himpele, Alexander Recht: Möglichkeiten und Grenzen von Steuerpolitik
Achim Truger: Ökonomische und soziale Kosten von Steuersenkungen: Das BeIspiel der rot-grünen Steuerreformen
Astrid Krauss: Unternehmensbesteuerung – gibt es nationalstaatliche Handlungsspielräume?
Nicola Liebert: Dem Steuerwettbewerb ein Ende setzen. Die Unitary Taxation als Alternative zur immer stärkeren steuerlichen Entlastung von Unternehmen
Jana Schultheiss: Steuern und Familienmodelle
Andreas Missbach: Die Schweiz als Steueroase. Anatomie eines Sonderfalls
Michael Krätke: Kritik der Öffentlichen Finanzen. Die Finanzkrise des Staates erneut betrachtet
Einsprüche
Lutz Brangsch: Verstaatlichung in Krisenzeiten – Politik und Ökonomie
Außerhalb des Schwerpunkts
Beat Weber: Krise der Finanzmärkte – Krise der Risikoindividualisierung

Während der ungebrochenen Hegemonie des Neoliberalismus klebte dem Staat ein ganz schlechter Ruf an. Staatliche Einmischung in die kapitalistische Wirtschaft war nicht erwünscht, der Staat galt im Vergleich zum Markt als völlig ineffizient. Zwar sollte der Staat dafür Sorge tragen, dass das Privateigentum weiterhin unantastbar blieb, aber was die Privaten mit ihrem Eigentum so alles machen, das sollte ihn nichts angehen. Nun hat aber das kapitalistische Marktsystem einen solchen Crash produziert, dass er mit reinen Marktmechanismen nicht mehr zu bewältigen ist. Nicht nur in Deutschland ist der Staat jetzt wieder gefordert: er muss „Rettungsschirme“ für das Bankensystem aufspannen und Konjunkturprogramme auflegen, um den Absturz des Unternehmenssektors abzumildern. Als Nebeneffekt erhofft man sich, dass die Arbeitslosigkeit nicht allzu stark ansteigt und die Lohnabhängigen nicht anfangen, sich zu empören.

Allerdings müssen die diversen Rettungs- und Konjunkturpakete auch bezahlt werden. Im Moment ist dies nicht anders möglich als durch eine vermehrte staatliche Kreditaufnahme. Da die Staaten als erstklassiger Schuldner gelten und angesichts des Bankendesasters Sicherheit groß geschrieben wird, haben sie bei der Kreditaufnahme auch keine Probleme: nicht zuletzt ist jenes oberste Zehntel der Bevölkerung, bei dem sich (nicht nur in Deutschland) ein Großteil der Einkommen und Vermögen konzentriert, gerne bereit dem Staat gegen Zinsen jenes Geld zu leihen, das ihm aufgrund jahrelanger Steuersenkungen in erheblichem Ausmaß zugeflossen ist.

Auch die Bundesregierung ist gegenwärtig gezwungen, so viel Geld wie nie zuvor auszugeben oder zumindest in Form von Bürgschaften aufs Spiel zu setzen. Trotzdem kündigt sie Steuerentlastungen an – zur Konjunkturbelebung. Als ob das nicht schon irrwitzig genug wäre, haben nun Bund und Länder in der Föderalismuskommission eine sog. Schuldenbremse beschlossen. Von 2020 an sollen Bundesländer demnach überhaupt keine neuen Schulden mehr aufnehmen können und dem Bund ist eine Kreditaufnahme von maximal 0,35 Prozent des BIP gestattet. Die Verschuldungsgrenzen des Maastrichter Vertrags und die Vorgabe des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes, einen ausgeglichenen Staatshaushalt vorzulegen, scheinen den Krisenbewältigern nicht auszureichen. Vielmehr scheint das Motto zu gelten, je weniger realistisch ein staatliches Nulldefizit ist, desto schärfere rechtliche Selbstverpflichtungen werden eingeführt.

Was die angekündigten Steuerentlastungen und die rechtlich eingeschränkte Möglichkeiten kreditfinanzierter Ausgaben für die Zukunft bedeuten, ist an wenigen Fingern abzuzählen – weitere Sozialkürzungen und zusätzliche Steuerbelastungen bei denjenigen, die nicht als zu entlastende Leistungsträger gelten.

Für Linke waren Steuern nur selten ein diskussionswürdiges Thema – anders als für die übrige Öffentlichkeit. Mit der Parole „Die Steuern sind zu hoch“ oder „Mehr Netto vom Brutto“ wurden gerne Wahlkämpfe geführt – und zwar ohne dass jemand auf die Idee käme, „Populismus!“ zu schreien. Gleichzeitig verkündet die selbe Politikerkaste unermüdlich, dass die staatlichen Kassen „leer“ seien, was für die Mehrheit der Bevölkerung bedeutet, dass sie sich daran zu gewöhnen hat, dass Kinder in öffentlichen Schulen keinen Musikunterricht mehr bekommen, Jugendklubs geschlossen werden, Hochschulen ihre Bibliotheksetats reduzieren und dass das Arbeitslosengeld II so niedrig gehalten wird, dass davon ein Leben in Würde kaum mehr möglich ist. Dass der Staat seine Ausgaben – oder besser: bestimmte Ausgaben – herunterfahren müsse, wurde bis vor kurzem noch als elementares Gebot der Vernunft hingestellt, da man nicht dauerhaft über seine Verhältnisse leben könne. Dabei wird wohlweislich verschwiegen, dass die Finanznot der öffentlichen Kassen zu allererst ein Ergebnis der Steuerpolitik der letzten Jahrzehnte ist: Steuersenkungen, von denen vor allem Vermögende, Bezieher hoher Einkommen und Kapitalgesellschaften profitierten, trockneten die öffentlichen Finanzen aus, und führten gleichzeitig zu einer gewaltigen Umverteilung der Steuerlast von „oben“ nach „unten“.

Obwohl die Wirtschaftspolitik angesichts der Krise eine dramatische Kehrtwende vollzieht, gibt es keine Anzeichen dafür, dass die steuerpolitischen Weichenstellungen der letzten Jahrzehnte in irgendeiner Weise korrigiert würden – gelten Steuersenkungen doch vor allem in Unternehmerkreisen nach wie vor als Patentrezept zur Eindämmung der Krise. Die Eigenkapitalhilfen für die Banken, die Absicherung ihrer Schulden, die Konjunkturprogramme, die Subventionierung von Unternehmen durch Kurzarbeitergeld etc. ergeben in der Summe Belastungen, die die Höhe des jährlichen Bruttoinlandsprodukts erreichen können. Wer diese Lasten letzten Endes aufbringen muss, und wie die Steuern verwendet werden, davon werden die Lebensbedingungen hierzulande nicht unwesentlich beeinflusst werden. Eine Politisierung der Auseinandersetzungen über Steuern als einer Form von Herrschaft scheint daher dringend geboten.

Das Bürgertum ist mit der Frage der Steuern seit Jahrhunderten eng vertraut. Immer wieder hat es Kämpfe geführt, um sich von der Belastung durch Steuern für absolutistische Herrscher und die staatlichen Apparate zu befreien. Die großen bürgerlichen Revolutionen wurden im Namen der Freiheit veranstaltet, aber es ging nicht zuletzt um den eigenen Geldsäckel. Das Bürgertum verstand unter Freiheit auch und vor allem, den eigenen Gewinn vor dem Zugriff des Staates zu verteidigen. Wenn Kant Aufklärung als Befreiung des Menschen aus seiner selbstverschuldeten Unmündigkeit definierte, so verstand er das wie ein guter liberaler Bürger als kritischen Vorbehalt gegenüber dem Steuerbefehl des Staates. „Nun höre ich aber von allen Seiten rufen: räsoniert nicht! Der Offizier sagt: räsoniert nicht, sondern exerziert! Der Finanzrat: räsoniert nicht, sondern bezahlt! Der Geistliche: räsoniert nicht, sondern glaubt! Hier ist überall Einschränkung der Freiheit.“ Das aufgeklärte Bürgertum wollte bei den Entscheidungen über die Art der Steuern, ihre Höhe und die Ausgaben mitbestimmen. Denn schließlich, so das eigene Selbstverständnis, leistete es auch die gesamte gesellschaftliche Arbeit. Deren Ergebnisse sollten nicht von adligen Kostgängern angeeignet und bei frivolen Vergnügungen verprasst werden.

Doch ohne Steuern ist kein Staat zu machen. Die bürgerliche Klasse übt politische Herrschaft nicht direkt in personalen Gewalt- und Befehlsverhältnissen aus. Es ist vielmehr der Staat, den sie historisch vorgefunden und ihren Zielen und Bedürfnissen gemäß umgestaltet hat, der die gesellschaftlichen Herrschaftsfunktionen übernimmt, hier werden die politischen Willensbildungsprozesse organisiert, die Gesetze ausgearbeitet und ausgeführt, es wird verwaltet und Recht gesprochen. Die Staatsapparate und das Personal, das zu ihrem Funktionieren notwendig ist, bedürfen der materiellen Ressourcen. Aufgebracht werden diese Mittel in der Form von Steuern.

Diese sind Gegenstand ständiger politischer Diskussion. Denn immerzu geht es darum, in welchem Umfang staatliche Aufgaben erbracht werden sollen und welche dieser Aufgaben wirklich notwendig bzw. wünschenswert sind. Sind die Steuern zu hoch, wird der bürgerlichen Klasse zu viel Gewinn entzogen und der Kapitalstock begrenzt, aber auch die Konsummöglichkeiten der großen Mehrheit der Bevölkerung werden eingeschränkt. Sind die Steuern zu niedrig, kann der Staat die von ihm erwarteten Aufgaben nicht oder nicht angemessen erfüllen. Der politische Streit geht dabei zwangsläufig auch darum, ob der Staat seinen Zwecken gemäß effizient organisiert ist. Möglicherweise gibt es zu viele Staatsapparate und staatliche Aufgaben, die gar nicht von der Allgemeinheit finanziert werden sollten. Auch können die Staatsapparate personell aufgebläht sein, so dass nicht nur ein erhebliches Maß an gesellschaftlicher Arbeit unproduktiv für staatliche Aktivitäten verwendet wird, sondern dies auch noch durch die gesellschaftliche Arbeit anderer getragen werden muss. Zwar gibt es ohne Steuern keinen Staat und es können staatliche Aufgaben nicht wahrgenommen werden. Doch hat das Bürgertum immer den Verdacht, dass der Staat zu viele Aufgaben an sich zieht. Dies bedeutet, dass zu viel gesellschaftliche Arbeit unproduktiv verausgabt wird, also nicht der Kapitalverwertung dient – und außerdem auch noch aus dem gesellschaftlichen Fonds finanziert wird, auf den das Kapital die Verfügungsrechte beansprucht. Die Möglichkeiten Profit zu machen, wären dann über Gebühr geschmälert.

Grundsätzlich werden alle Bürger zur Finanzierung des Staates herangezogen, da sie – wenn auch in höchst unterschiedlichem Maße – den Nutzen der staatlichen Aktivitäten haben. Doch so wie die verschiedenen Gruppen und Fraktionen des Bürgertums misstrauisch beobachten, ob der Staat nicht Aufgaben übernimmt, deren Wahrnehmung den einen mehr nutzt als den anderen, wird auch geprüft, ob die Höhe der Steuern angemessen ist und ob tatsächlich alle dazu beitragen, die Staatsapparate zu finanzieren. Es gibt also einen permanenten Streit darüber, ob die jeweiligen Steuerbelastungen angemessen sind und die Kapitaleigner (aber auch andere Teile der Bevölkerung) bemühen sich, ihre steuerlichen Leistungen zu verringern und gleichzeitig aus den staatlichen Leistungen den für sie größten Nutzen zu ziehen. Daher gibt es in bürgerlichen Gesellschaften immer eine Auseinandersetzung um Art und Umfang der staatlichen Aufgaben und Ausgaben, um deren Nutznießer und um die Frage, wer die finanzielle Belastung trägt.

Aus einer marktradikalen bürgerlichen Sicht ist die Besteuerung eine Form von modernem Raubrittertum, so dass es durchaus für wünschenswert gehalten wird, den Staat zugunsten des Marktes zurückzudrängen oder gar abzuschaffen. Aber auch wenn eine solche Forderung aus dem Blickwinkel der bürgerlichen Klasse illusionär ist und sie auf den Staat keineswegs verzichten kann, wird der Staat in seiner Gesamtheit kritisch geprüft: nicht nur das Steueraufkommen, die Verwendung der Mittel und die Effizienz staatlichen Handelns, sondern auch die Auswirkungen auf die Gesellschaft. Der Umfang des Staatspersonals und seiner Aufgaben, die Ausgaben des Staates, die für die Wirtschaft wiederum Nachfrage darstellen – alle diese Element wirken auf die Kapital- und Verwertungskreisläufe, haben erwünschte oder nicht erwünschte Wirkungen. Die Wirkungen können gezielt herbeigeführt werden und sind dann Gegenstand von staatlichen Programmen und Steuerungsversuchen, daher auch Gegenstand politischer Diskussion und Auseinandersetzungen.

Es gehört zur Genialität bürgerlicher Herrschaft, dass sie die Menschen, die ihr unterworfen sind, auf mehrfache Weise ausbeutet. In den Unternehmen erbringen sie als Lohnarbeiter und Lohnarbeiterinnen Mehrarbeit, die sich das Kapital aneignet. In ihrer Freizeit konsumieren sie die Produkte einer Industrie, die Kultur zur Sphäre der Kapitalverwertung gemacht hat. Als Staatsbürger zahlen sie Steuern und tragen zur Finanzierung der Herrschaftspraktiken bei: von Polizei, Militär und Justiz über politische Mandatsträger bis zur Schule. Zugleich wird der Staat aber auch zu einem Mittel der Herstellung von Konsens. Erstens durchdringen sich in allen Staatsaufgaben herrschaftliche und rationale Gesichtspunkte: die Polizei verbürgt Sicherheit; die Gerichte helfen, Recht zu bekommen und Rechtsfrieden herzustellen; die Parlamente und Parteien kommen nicht umhin, Interessen und Bedürfnisse der Bevölkerung aufzugreifen; die sozialstaatlichen Maßnahmen dienen nicht nur der Disziplinierung, sondern gewähren ein gewisses Maß an Hilfe; das an den Schulen und Hochschulen zu erwerbende Wissen hat auch eine allgemeingültige Bedeutung. Zweitens sind die Staatsapparate aber selbst Formen, in denen Allianzen zwischen der bürgerlichen Klasse und den von ihr Beherrschten und Ausgebeuteten hergestellt werden. Die Staatsapparate bieten relativ sichere Arbeitsplätze und beteiligen deren Inhaber an der Ausübung von Herrschaft.

Der Wohlfahrtsstaat brachte der bürgerlichen Klasse lange Zeit einen erheblichen Nutzen in Form von Konsens und sozialem Frieden. In den letzten Jahrzehnten wurde aber mit stetig anschwellender Lautstärke beklagt, dass die Staatsquote zu hoch sei: Der Staat sei zu teuer, seine Apparate seien mit zu viel Personal ausgestattet, die Unternehmen würden durch die Steuern und Abgaben zu stark belastet. Die Wirkungen staatlicher Ausgaben wurden als markt- und leistungsfeindlich wahrgenommen: sie würden die Arbeitsmoral untergraben und zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Derlei Kritiken dominierten den öffentlichen Diskurs und beförderten schließlich eine ganze Serie von Steuersenkungen auf Kapitalerträge, Vermögen und Einkommen. Darüberhinaus wurden die Erbringung einer Reihe (ehemals) staatliche Leistungen privatkapitalistisch organisiert und schließlich versuchte man, die verbliebenen staatlichen Apparate nach marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten zu reorganisieren.

Obwohl es in der bürgerlichen Klasse einen breiten Konsens über die Notwendigkeit dieser Änderungen gab, waren es faktisch nur bestimmte Fraktionen, die sie in ihrem Sinn vorantrieben – an ihrer Spitze die global operierenden Unternehmen von Industrie und Finanzkapital. Die gesetzgeberischen Maßnahmen ebenso wie die politischen Unterlassungen haben systematisch gerade ihre Interessen begünstigt: die Einschränkung der umlagefinanzierten Rente zugunsten einer stärkeren privaten Absicherung, die steuerliche Befreiung der Veräußerungsgewinne, die Erleichterung von Anlagemöglichkeiten für Fonds, die Förderung der Verbriefung von Krediten zu Wertpapieren, die Begünstigung von Private-Equity-Fonds, die Duldung von Steueroasen, der Verzicht auf die Besteuerung von Devisentransaktionen, die Beseitigung der Hindernisse für Hedge-Fonds, Private-Public-Partnerships, Cross-Border-Leasing-Verträge, die auf öffentlich betriebene Steuerhinterziehung hinauslaufen sowie die Absenkung der Löhne und Lohnnebenkosten, was vor allem den exportorientierten Unternehmen nutzt. Dies hat zu einer progressiven Zunahme der Gewinne und Vermögen eines kleiner werdenden Teils der bürgerlichen Klasse und einer Verarmung weiter Bevölkerungskreise geführt, einer Verarmung, die auch Teile des Kleinbürgertums trifft. Die steuerlichen Belastungen wurden in wachsendem Maße an die Lohnabhängigen weiter gereicht, die mittlerweile 70 Prozent des gesamten Steueraufkommens zu tragen haben.

Der Ausbau von staatlichen Aufgaben kann eine Form von Herrschaft darstellen – ihr Abbau aber ebenso. Die Programme zur Sanierung der öffentlichen Haushalte gehen auf vielfältige Weise zu Lasten der lohnabhängigen Klassen: Arbeitsplätze werden beseitigt, die Leistungsverdichtung im öffentlichen Dienst nimmt zu, die Entlohnung verschlechtert sich. Die Verlagerung von öffentlichen Aufgaben bedeutet für die Beschäftigten fast immer auch eine Prekarisierung ihrer Arbeitsverhältnisse. Öffentliche Leistungen (wie Schwimmbäder, Sportanlagen, Bibliotheken, Museen, Volkshochschulen…) werden nicht oder in einem geringeren Maße aufrechterhalten. Vielfach sind die Leistungen, die nun privatkapitalistisch angeboten werden, teurer und in ihrer Qualität schlechter. Der gesamte Komplex von Staatshaushalt, Besteuerung und Zurückfahren bestimmter Staatsausgaben ist somit zu einem Zentrum staatlicher Herrschaftsausübung geworden. Alle diese hier nur kurz skizzierten Entwicklungen bedürfen der näheren Untersuchung, zu der die Artikel dieses Heftes beitragen sollen.

Klemens Himpele und Alexander Recht untersuchen die Bedeutung von Steuerpolitik und grenzen den Handlungsrahmen der Steuerpolitik ein. Insbesondere die Einschränkung ökonomischer Ungleichgewichte durch Steuerpolitik und die Auseinandersetzung mit der konkreten Gewinn- und Einkommensbesteuerung in Deutschland stehen im Zentrum des Beitrags. Achim Truger zeichnet die Veränderungen der deutschen Steuerpolitik anhand der Steuerreformen der rot-grünen Regierung und ihrer anhaltenden Konsequenzen nach.

In weiteren Artikeln werden die neueren Debatten zum Stand der Unternehmensbesteuerung auf nationaler und internationaler Ebene vorgestellt und aktuelle Lösungsvorschläge zur Eindämmung von Steuerflucht und ruinösem Steuerwettbewerb diskutiert. So setzt sich Nicola Liebert insbesondere mit dem Vorschlag der Unitary Taxation und Astrid Kraus mit der Dual Income Tax auseinander. Diese Debatten finden vor dem Hintergrund real existierender Steueroasen statt. Andreas Missbach stellt eine der ältesten und bekanntesten davon vor – die Schweiz als Paradies für Steuerflüchtige aller Länder.

Schließlich befasst sich Jana Schultheiss mit den gesellschaftlichen Auswirkungen steuerlicher Regelungen und staatlicher Ausgaben auf unterschiedliche Familienformen, insbesondere mit den Auswirkungen des bundesdeutschen Ehegattensplittings, kindbedingter Freibeträge und der neuen Regelung des Elterngeldes.

Michael Krätke rekapituliert in seinem Beitrag, ausgehend von den Marxschen Untersuchungen, die Debatten zur „Finanzkrise des Staates“, die bereits nach dem ersten Weltkrieg einsetzten. Insbesondere fragt er, was uns die ambitionierte marxistische Analyse von James O’Connor, die in den 1970er Jahren heftig diskutiert wurde, angesichts der heutigen Verhältnisse noch zu sagen hat.

Außerhalb des Schwerpunkts beschäftigt sich der Beitrag von Beat Weber mit dem, was in der gegenwärtigen Krise auch deutlich wurde: dass es sich um eine Krise der Risikoindividualisierung, der zunehmenden Verschiebung der Risiken der kapitalistischen Ökonomie auf die Haushalte, handelt. Ebenfalls auf die aktuellen Krisenprozesse bezogen ist der Einspruch von Lutz Brangsch, der sich kritisch mit den inzwischen diskutierten Verstaatlichungskonzepten auseinandersetzt.

Als Gastredakteur wirkte bei diesem Heft Klemens Himpele mit. Für seine vielfältigen Anregungen und seine Unterstützung bedanken wir uns ganz herzlich.